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深化繁简分流机制改革的实践与思考

2019-07-31 12:55:17


深化繁简分流机制改革的实践与思考

木垒县人民法院课题组

摘要:案多人少矛盾是困扰基层法院工作的一大难题。近年来,基层法院不断探索在现行法律规定的诉讼程序制度框架内,整合审判力量,优化资源配置,通过对案件进行“繁简分流”,简化简单案件的审理规则,达到既能对数量上占大部分的简单案件高质高效处理,又能通过分流保障有争议的复杂案件得到公正审理的目标。本文以笔者所在的木垒县法院实践经验为视角,对繁简分流机制的内涵和存在的法律正当性进行了分析,针对木垒县法院繁简分流机制运行情况和存在的问题,提出转变分案机制、改进办案机制、优化考核机制、完善送达机制、明确定位速裁程序、简化文书格式等对策建议,以期为解决人民群众的司法需求与法院的司法供给之间的矛盾略尽绵薄之力。

关键词:基层法院;繁简分流;机制建设

随着我国法治进程的持续推进,民众的依法维权意识日益增强,各类矛盾纠纷进入多发期,人民法院尤其是基层人民法院首当其冲地直面“诉讼井喷”所产生的冲击波,法官工作负荷与压力日益增大,当事人对案件审理期限过长也反映强烈[ 何兵.纠纷解决之重构[J].中外法学,2002(01):10 ]。为解决这一矛盾,笔者所在的木垒县法院在2015年初建立了繁简分流办案机制,以促进“简案快办、繁案精审”,提高诉讼效率。

一、木垒县法院收结案件情况 自2015年起,木垒县法院每年受理案件数量均超过2200件,2017年受理案件数达到3126件,创历史新高,而木垒县法院目前仅有14名员额法官,每人年均办案200余件,案多人少的矛盾日益突出。自2015年初木垒县法院实施“简案快办、繁案精审”办案机制以来,案件质效大幅提升。由于成效突出,近三年来,木垒县法院审判案件质效均位列昌吉州各基层法院前列。

二、“简案快办、繁案精审”机制内涵和存在的法律正当性

(一)“简案快办、繁案精审”机制的内涵 目前,在我国司法实务界,“简案快办、繁案精审”等类似的表述只是法院约定俗成的用语,如何定义这一机制尚未达成共识。笔者认为,按照目前木垒县法院的司法实践,“简案快办、繁案精审”办案机制是指法院在立案、审判、执行各阶段,对于事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的案件,应一方当事人请求且征得对方当事人同意,简化审理程序审理案件,对于疑难复杂的案件,则集中审判力量审理,实现纠纷不同层次分级处理、多元化解矛盾的审判管理工作机制[ 傅郁林.繁简分流与程序保障[J],法学研究,2003(01):13]。

(二)“简案快办、繁案精审”机制的特征

l、适用范围的特定。为了实现“快办”的目的,“简案快办、繁案精审”办案机制中的“简案”主要是指事实清楚,权利义务关系明确、争议不大,且双方当事人均同意适用该机制的简单案件。

2、审理程序的简化。“简案快办、繁案精审”办案机制是依托简易程序创建的,因此,对于“简案”的审理,从立案阶段到庭审阶段,整个过程都更加灵活、简便,如在送达方式方面可以采用电话、电子邮件、微信等方式,在庭审过程中可以简化举证、质证、法庭辩论等程序,在裁判文书的撰写方面可以简化裁判说理部分。

3、审限周期的缩短。根据我国民事诉讼法的规定,一般情况下,普通程序案件的审理期限为六个月,简易程序案件的审理期限为三个月,而“简案快办、繁案精审”办案机制中“简案”的审理周期更短,一般为一个月左右的时间,有些权利义务关系明确、当事人之间没有争议且双方当事人愿意调解的案件在几天甚至几小时之内就可以审结,大大提高了效率。

4、法官职权的加强。在权利义务关系明确、诉讼标的额较小的案件中,当事人为节约经济成本,大多不会委托律师代为提起诉讼,而许多当事人又是法律的门外汉,因此,为保证诉讼程序的顺利进行,法官就必须发挥诉讼指挥权,对当事人的诉讼过程进行指导,这一过程强调了法官的职权作用。

5、当事人处分权的限制。法官职权在加强的同时,必然会在一定程度上削弱当事人的处分权,这看似与民事诉讼法的基本原理相悖,但出于提高诉讼效率和“简案快办、繁案精审”办案机制适用对象特殊性的考虑,适当限制当事人的处分权也是合理的。

(三)“简案快办、繁案精审”办案机制存在的法律正当性

“简案快办、繁案精审”办案机制是公正与效率博弈的产物之一,价值取向具有多元化特性。现代法律社会在面对“诉讼井喷”的现状时,常常要求公正对效率作出适当的妥协,然而,无论公正与效率博弈的结果如何,都不能导致公证的丧失,不能突破程序正当性的最低保障,程序正当性的最低保障始终是保障“司法之所以成为司法”的最基本因素。因此,如何在实现效率的同时,保证案件的程序公正和实体公正,是“简案快办、繁案精审”办案机制必须解答的问题。

虽然说程序的简化并不必然以牺牲公正为代价,复杂的程序也不必然就能保证正义的实现,但为缓和公平与正义之间的冲突,确保程序正当性的最低保障,“简案快办、繁案精审”办案机制充分保障当事人的程序选择权,保障当事人能够根据自己的价值取向理性地处分自己的程序保障权,这一程序设置确保了司法过程和结果在当事人的自愿选择下获得正当性。  

三、木垒县法院“简案快办、繁案精审”办案机制运行情况

(一)木垒县法院“简案快办、繁案精审”

办案机制具体做法 目前,木垒县法院“简案快办、繁案精审”办案机制主要从案件分流、案件快速办理和案件审理监督对接三个方面进行探索,即做好“三个分流”、建立“三个机制”、规范“四个对接”。

1、做好三个分流。一是立案环节审查分流,立案环节通过人工筛选,对疑难案件与简易案件先行分流,及时移交给业务庭室,实现办案减员提效。二是审执环节细化分流,刑事审判庭将事实清楚、证据充分的交通肇事、危险驾驶等两类案件,确定为轻微刑事案件,予以快速审理;民事审判庭成立两个速裁小组(一个为汉语审判小组,一个为民语系审判小组),扩展速裁案件适用类型,加大简易程序适用力度;执行局建立快执小组,统一集约查控,以被执行人财产的查询结果对案件进行繁简分流。三是固定类案办理分流,设立交通巡回法庭,快速审理简易道路交通事故赔偿案件,刑事审判庭专人办理危险驾驶等规范化量刑案件,有效整合审判资源,提高审判效率。

2、建立三个机制。一是刑事案件快审机制,建立涉危险驾驶罪案件快审快结处置机制,做到专人负责,集中立案、集中送达、集中开庭。同时做好庭前、庭中、庭后辩法析理工作,促使被告人服判息诉。二是建立民事案件速裁机制,成立2个民事案件速裁小组,推行程序灵活化、送达多样化、调解全面化、裁判快捷化的速裁工作机制,加强庭前调解和当庭裁判工作。三是执行案件快执机制,成立快速执行组,利用“点对点”网络查控机制,查询到被执行人财产信息的,立即启动执行,其他案件则分流到实施组执行。

3、规范四个对接。一是与审判规范管理对接,加强司法管理信息系统运用,明确案件信息录入节点,完善审限跟踪、预警通知和效能监督机制,实现审执全过程的动态层级管理。二是与审判纪律监督对接,建立大督查机制,由纪检监察负责,紧跟审监庭的审判管理步调,对审执管理、庭审情况、规范接待、规章制度落实等进行审务督查、效能检查和同步审判管理网上督察,及时发现并警示可能出现的不规范行为,并对出现的问题进行通报和廉政提醒谈话。三是与公安、检察机关办案对接,与公安、检察机关建立打击危险驾驶犯罪长效机制。四是与诉外化解纠纷对接,与交警、妇联、劳动人事等部门建立涉交通事故、涉婚姻家庭、涉劳动争议纠纷调处中心和交通巡回法庭,推进诉调对接。

(二)木垒县法院“简案快办、繁案精审”机制的运行成效 木垒县法院在2015年初正式创建了“简案快办、繁案精审”办案机制,开始推行民事小额速裁程序。 表l木垒县法院近三年适用小额速裁程序情况表 (单位:件)

从表1中可以看出,2015年至2018年上半年,木垒县法院审结的民事小额速裁案件呈上升趋势,其中2017年涨幅最明显,这主要是由于2017年木垒县法院加大了小额诉讼程序的适用力度,对诉讼标的额在5万元以下的民事案件均适用小额诉讼程序。木垒县法院2015年至2018年上半年快速审理的轻微刑事案件数量也有所增加,2015年快速审理的轻微刑事案件占2015年审执结刑事案件的11.59% ,2016年快速审理的轻微刑事案件占2016年审执结刑事案件的12.35%,2017年快速审理的轻微刑事案件占2017年审执结刑事案件的30.85%,2018年上半年快速审理的轻微刑事案件占2018年上半年审执结刑事案件的34.43%,呈逐年上升趋势。2015年至2017年,木垒县法院一审简易程序适用率基本保持在86%以上。以上数据可以看出,木垒县法院在创建“简案快办、繁案精审”机制后,相关审判管理工作得到了一定程度的提升。

四、“简案快办、繁案精审”机制存在的问题

(一)分流机制不够科学

目前,案件分流主要是根据案由和标的额进行简单区分,直接从案由上认定案件法律关系繁简,没有深入考虑不同案件的难易程度;直接按标的额大小划分繁简,没有深入考虑小标的额案件可能涉及的法律关系更复杂、当事人的争议更大,大标的额案件可能仅仅是标的额大而法律关系简单,结果容易造成“简案不简、难案不难”。同时,案件分流到各庭室后,一些庭室不加任何区分均分给法官,貌似平等,却容易造成简案得不到集中快速处理,难案难以保证有相应的审判力量精审。

(二)重“简案”轻“繁案” 木垒县法院在运行“简案快办、繁案精审”机制的过程中,强调的更多的是诉讼效率,更注重缩短办案周期、提高办案效率,以此来缓解案多人少的矛盾。但是,对于何为“繁案”、如何“精审”,却没有深入思考,在案件分流和审理的过程中,多将案件分为“简案”和“非简案”,并没有突出“繁案”,这在一定程度上与“简案快办、繁案精审”机制的价值取向相悖。这一现状的存在主要归因于基层法院办案法官紧缺,少数的办案骨干更是无法将全部精力放在“繁案”的审理上。

(三)办案机制有待改进 目前的办案模式主要是业务庭的法官基本上每个法官都承办各种案由的案件,人员配置上基本是“一审一书”组合的小单元模式,这种办案模式没有科学区分案件繁简程度,基本属于均衡办案,不利于在“繁简分流”的基础上让类型化案件得到专业化审判,简单案件得到速裁团队专门审理。

(四)考核机制不够完善 目前的业绩考核仍沿用传统的统一考核模式,即以法官个体为考核对象,考核内容主要是以每个法官的办案数量为统计基础,结合每个案件的权重系数,计算出每个法官的考核分值,这种考核模式没有有效区分案件类型和难易程度,难以与案件繁简分流所要求的分类明晰、权重合理、全面科学的考核机制相适应。

(五)送达问题突出 “简案快办、繁案精审”机制最大的特点是简便,然而从该机制的具体实施来看,尚未完全突出这个特性,主要表现在传唤的效力上。新民事诉讼法解释规定,法院可以采取口信、电话、短信、传真、电子邮件等简便方式传唤双方当事人、通知证人和送达裁判文书以外的诉讼文书,但由于简便的传唤方式并没有相应的制度保障,一些传唤对象不予配合,故意躲避、拒不到庭或否认接到法院传唤就难以进行下一阶段的审理,而法院又无法对其进行相应的惩罚。不合作方不必承担对其不利的后果,造成了简便送达无效转而再进行传票送达或书面送达传唤,极大影响了“简案快办、繁案精审”机制的效率和效力。

(六)速裁缺乏规范程序 由于速裁案件数量多、审限短,需要适用更加简便的程序来审理,以实现“简案快审”的效果,但民事诉讼法等法律仅规定简易程序和小额诉讼程序,没有专门规定速裁程序,导致速裁的实际操作缺乏相应的程序规范。

五、完善“简案快办、繁案精审”机制的路径选择

(一)转变分案机制

根据案件繁简程度、社会影响大小等因素进行按类分案。一是繁简分类。将法律关系复杂、法律适用困难、新类型等案件归为难案;将事实相对清楚、权利义务关系相对明确、争议不大等案件归为简案。二是程序分类。简单案件依法适用简易程序、速裁程序、小额诉讼程序等;疑难复杂案件依法适用普通程序。三是部门和人员分类。案件得以科学的繁简分流,只是在客观上为提高效率创造了条件,要最终实现民事审判方式改革的价值取向,核心因素在于作为审判主体的法官。目前审判人员的素质和水平并不均衡,而审理繁简案件适用的两种程序显然有难易之分,在繁简案件大比例不对称的情况下,用少数水平较高的审判人员适用较难的审判方式审理较少的复杂案件,是配置有限审判力量的最佳选择。因此,简单案件原则上分往诉讼服务中心速裁组织,由年轻的员额法官承办;疑难案件原则上分往审判业务庭,由院庭长、资深法官、高等级法官承办。年轻员额法官承办简单案件一定年限后,逐步承办疑难案件,确保疑难案件承办法官队伍的稳定延续。

(二)改进办案机制

在繁简分流基础上,根据法官业务技能、专业知识、自身特长等因素确定办案法官,推进专业化审判,培养专家型、业务型法官,统一类案裁判尺度,提高类案办理水平和效率。推行以案定员,简单案件由法官和书记员组成的速裁团队集中办理,提高效率;疑难案件由法官加法官助理加书记员组成的专业审判团队承办,确保质量。

(三)优化考核机制

根据案件类型、难易程度等因素,分别确立不同的考核标准,实行分类考核。对疑难案件的考核,确立“以案件权重为主、案件数量为辅”的原则,同时兼顾案件质量考核,确保“难案精审”的实效;对简单案件的考核,确立“以案件数量为主、案件权重为辅”的原则,同时兼顾案件效率考核,确保“简案快审”的高效。

(四)完善送达机制

为确保“简案快办、繁案精审”机制的顺利实施,应在立案阶段用好送达地址确认书,要求原告提供自己及被告的准确送达地址、电话号码等联系方式,并告知因其不能提供准确信息或拒不提供的法律后果。同时积极推进电话送达、电子送达等快捷送达方式,提高送达效率,充分利用拍照、录像等方式记录送达过程,作为不能直接送达的一种有效补充,保障审判程序的顺利进行,提高诉讼效率。

(五)明确定位速裁程序

目前速裁审判主要是适用简易程序,速裁本身没有专门的规范程序。建议确立专门的速裁程序,明确该程序的适用法院主体及案件类型、简便内容、审理期限、转换条件等内容。

(六)简化文书格式

“筒案快办、繁案精审”机制的理念之一在于使司法平民化、大众化。因此,应适当简化起诉状、判决书、调解书的内容,既方便当事人参与诉讼,又有利于法院的审理活动,提高审判效率。在以判决方式结案的案件中,判决书以证据为核心予以简化,查明事实部分视情形省略不写,仅表述当事人举证重点及对证据认证情况。对以调解方式结案的,民事调解书实行格式化,重点放在协议内容的制作上,无须在事实认定上面面俱到,大大缩短法律文书制作时间。尽可能做到大部分案件当事人当庭就能拿到法律文书,对当庭无法完成法律文书制作的,书面告知当事人领取裁判文书或者定期宣判的时间、地点及逾期不领取的法律后果,由当事人签字认可,从而减少在法律文书送达上的人力、财力和时间的浪费。

结 语

木垒县法院作为昌吉州经济欠发达地区的法院,可以充分利用司法改革机遇,在推进以审判为中心的诉讼制度改革的过程中,合理分配繁案、简案,提高审判效率。同时,为了使审判人员的素质得到普遍提高,审判水平得到相对均衡发展,随着司法体制改革进程的推进,在配置审判人员的过程中,也可以适时作出调整,即原先审理简单案件的人员调整为审理复杂案件,避免审判入员“跛足”发展。

总之,“简案快办、繁案精审”机制是在大力提倡调解息诉、加强涉诉信访工作、构建和谐社会的大环境中,充分运用法院大立案的有效资源,从节约当事人诉讼成本出发,遵循“繁出精品,简出效率”的原则,应运而生的一种审判工作机制,对法院审判方式的改革有一定的促进作用。“简案快办、繁案精审”机制虽然在目前还存在一些不足之处,但毋庸置疑的是在司法体制改革的大环境之下,在多元化纠纷解决机制的推动下,“简案快办、繁案精审”机制定能为解决我国人民群众的司法需求与法院的司法供给之问的矛盾的化解提供指引。

参考文献

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[8]傅郁林.繁简分流与程序保障[J],法学研究,2003年第1期

课题组成员:陈兴梅、李金汝,执笔人:陈兴梅

公 告

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